Шанс на успех институциональных преобразований связан с наличием двух предпосылок.
Во-первых, с пониманием «верхами» не только острой необходимости упрочения институтов, но и узости ведущей к нему дорожки. Только тогда «верхи» смогут выступать авторитетным арбитром конвенции.
Во-вторых, с ростом рационального осознания российскими элитами жесткой зависимости их будущего от успеха модернизации России. Принцип «мы все в одной лодке» должен стать прочным внутренним императивом. Тогда у нас есть шанс, возможно последовательное упрочение конвенции. Также необходимо ужесточение санкций к ее нарушителям. Одновременно важно, чтобы при нарушениях обществу были предъявлены мотивы санкций, ясные и устраивающие по крайней мере разумную часть общества.
Переход к модернизации «снизу» состоит из конкретных мер, объединенных логикой стимулирования социальной активности, поиска ее новых источников. Здесь центральная проблема - механизмы отбора таких мер. А необходимое условие - преодоление «бессодержательного либерализма».
Оно тесно связано с изживанием ложного прагматизма, сосредоточенного исключительно на предметно-инструментальном подходе. Его лозунг: «нам не нужны общие рассуждения, нам нужны конкретные рекомендации». В результате сложная проблема, требующая анализа взаимосвязей и взаимовлияний, сводится к набору простых бюрократических задач, к контролю небольшого числа легко измеряемых параметров (все, что трудно измерить, отметается как не поддающееся контролю). Но такая ложная прагматизация приводит к тому, что набор выбранных мер в своей совокупности не решает насущной проблемы.
Например, очевидно, что рост продолжительности жизни в наших условиях связан со снижением алкоголизации населения. «Динамика продолжительности жизни россиян - зеркальное отображение динамики потребления алкоголя» [64].
Снижение оборота некачественного алкоголя, уменьшение числа отравлений «паленой» водкой сразу же сказалось на продолжительности жизни мужского населения. Но эта комплексная проблема трудно сопрягается с задачами ведомства, отвечающего за здравоохранение. А нет ответственного ведомства - некому решать острейшую социальную проблему. Этот пример показывает значение реформы государственного управления, «заточенного» уже под проблемный, социальный подход.
Другой пример разницы между привычным предметно-инструментальным, «сетевым» подходом и проблемным, реализованным в ходе Национальных проектов. Долгое время ставилась задача обеспечения сирот местами в детских домах. Но как только во главу угла была поставлена проблема социализации таких детей, подготовки их к самостоятельной жизни, то сразу же в поле зрения власти попали региональные эксперименты. В них семьям, готовым усыновить сирот или взять их на попечение, выделяли часть бюджетных средств. Результат - ликвидация детских домов в этих регионах и вдобавок экономия бюджетных расходов. Главное же - благоприятные условия воспитания детей, решение крупной социальной проблемы.
Для решения обсуждаемых задач ключевое значение приобретает осмысление опыта, полученного в ходе реализации Национальных проектов. Если будет осознана нежизненность прежнего, оторванного от реалий доктринерства, то шанс на успех смены модели модернизации сохраняется. Важно все время утверждать простую идею: как только цель преобразований берется из содержательного анализа проблемы, сразу же меняются подходы к ее достижению. На авансцену выходят социальные технологии. Здесь раздолье для проектного метода. Сегодняшние же попытки встроить его в систему управления - «яркая заплата» на рубище безапелляционных указаний.
Альтернатива предметно-инструментальному подходу - подход проблемный, видящий совокупность процессов и противоречий, породивших проблемную ситуацию, выделяющий ее ключевые элементы, сохраняя при этом их целостность и связность.
Также один из приоритетов - формирование кадрового потенциала, способного к новым подходам. Без этого никак. Дело не в отсутствии кадров. За последние годы их стало много больше. Но ложный прагматизм, разгул «специальных интересов» в государственных органах повымели из них специалистов, способных к широкому проблемному подходу и при этом отстаивающих государственный интерес. Те же, кто отвечает этим высоким критериям служения, зажаты бюрократическим прессом, но живут надеждой.
Много экспертов, способных к новым подходам, работают в научных, частных и некоммерческих организациях. Но у них не хватает опыта государственной службы. Для их вовлечения в обновленные государственные структуры нужны терпение и благожелательная помощь. И ростки нового отношения к экспертному сообществу налицо. (Доказала, например, свою продуктивность независимая экспертиза законодательства, проводимая Общественной палатой.)
Стимулировать смену подходов может постановка качественно новых задач. Точнее, даже осмысленное решение уже поставленных задач переориентации государственной машины на управление по конечным результатам. Выдвижение новых критериев управления сможет, в свою очередь, поменять направления кадрового отбора. Неспособность части кадров действовать по новым правилам будет вышибать «слабые звенья» управленческого аппарата. Одновременно новые кадры будут создавать «очаги поддержки», расширять фронт перемен.
Проблемный, общесоциальный подход лечит еще от одной «детской» болезни - боязни издержек. Достаточно кому-то сказать о возможности негативных последствий, и вопрос дальше не обсуждается. Появилась даже ловкая бюрократическая игра. Если хотят «задробить» какое-либо предложение, сразу же указывают на возможность коррупции. Ведь ясно же, что любой разумный проект связан как с выгодами, так и с издержками. Неумение сопоставлять одно с другим приводит либо к отказу от перспективных проектов, либо к утаиванию «негативов», «затаптыванию» тех, кто «вылезает». Такое сопоставление, кроме всего прочего, укрепляет демократизм и справедливость социально-экономической системы. Собственно, одно из преимуществ новой модели модернизации в том, что открытый диалог обеспечивает справедливый баланс выгод и издержек.
Для разработки новых критериев управления есть резон воспользоваться иноземным опытом - создать президентскую комиссию. Важно только избежать номенклатурных подходов к ее формированию.
Подготовка доклада президентской комиссии сдвинет с мертвой точки переход к решению задач национально-демократической модернизации. Одновременно это поможет преодолеть кадровый голод. В ходе работы комиссии выдвинутся homo novus, продвигаемые в дальнейшем на важные государственные посты.
Но выработать новые цели и критерии - полдела. Нужна новая государственная машина. Откуда она возьмется? Сегодня часто говорят о провале административной реформы, неэффективности «трехзвенки». Оценка дается без прояснения причин сбоев, при том что импортированная структура управления «заточена» под проблемный подход, а применяют ее для решения инструментальных задач.
Родоначальники систем управления, «заточенных» под конечный результат, разделяли «этажи» управления: верхние под проблемный подход, а нижние - под предметно-инструментальный соответственно. Министерства призваны анализировать проблемы и готовить реалистичные и практичные законопроекты, а также определять приоритеты и задачи, которые должны решать агентства и службы. Но непонимание принципиального различия задач министерств, с одной стороны, и агентств и служб - с другой, привело к невозможности разделения предметов ведения. В результате - борьба за единственно значимый ресурс, т. е. контроль над финансовыми потоками.
Ясная формулировка приоритетов меняет и взаимоотношения Центра и регионов - здесь уже нет места командам. Управление по приоритетам позволяет стимулировать инициативу «низов». Критерий деятельности исполнительных органов в новых условиях - поддержка инициатив и новаций, рекомендации их к широкому использованию.
Ясно, что без содержательной административной реформы не обойтись. Но и предыдущую попытку не следует рассматривать как провал. Создан каркас федеральных органов, проведен анализ функций управления. Теперь нужно наполнить созданный каркас адекватным содержанием. Но нужно увязать эту работу с поворотом в характере российского развития. Хотя вряд ли стоит менять все и сразу. Возможно, следует сначала выделить одно министерство и его модернизировать, обучить сотрудников новым методам и подходам. Это даст возможность расширить фронт административной реформы.
